‘Naarmate we als samenleving rijker worden, geven we steeds meer geld uit aan veiligheidsmaatregelen’, haalt Roel Pieterman de Duitse socioloog Ulrich Beck aan, die de term risico-samenleving muntte. De voorzorgcultuur is daar de ultieme uiting van. Miljarden worden gespendeerd aan het voorkomen van risico’s waarvan we de omvang per definitie niet kunnen berekenen. ‘Ten koste van de aanpak van risico’s waarvan we de omvang wel kennen’, stelt Jaap Hanekamp, zelfstandig onderzoeker en docent Scheikunde aan Roosevelt Academy in Middelburg. Een pleidooi voor wat meer nuchterheid.

 

Aan de oevers van de Voorburgse Vliet staat het uit 1793 daterende Jonge Heren Instituut, indertijd bedoeld als kostschool voor beter gesitueerde jongelui. Inmiddels is het een appartementengebouw voor al even goed gesitueerde burgers, die dan ook regelmatig een wijntje drinken op het terras aan het water. Vanaf de overkant levert dat een mooi plaatje op van het goede Zwitserleven begin 21ste eeuw, vooral vanwege het contrast met de gevelsteen, waarop in gouden letters de tekst ‘In de wereldt is veel gevaer’. Waar in vroeger tijden een zekere mate van ‘gevaer’ werd geaccepteerd, eisen we nu een risicovrije samenleving en worden er miljoenen gespendeerd aan niet of nauwelijks aangetoonde gevaren.

Schade blijft liggen

Roel Pieterman is hoofddocent rechtssociologie bij het Erasmus Centrum voor Recht en Samenleving en  publiceerde onlangs een boek over het streven naar veiligheid in een wereld vol risico en onzekerheid onder de titel ‘De Voorzorgcultuur’. Daarin laat hij zien dat de manier waarop we omgaan met schade de afgelopen eeuw nogal is veranderd. Pieterman: ‘Tot het eind van de negentiende eeuw ging men uit van het principe ‘Ieder draagt zijn eigen schade’, ofwel ‘de schade blijft liggen waar die valt’. In principe was degene die de schade veroorzaakte aansprakelijk, geheel in lijn met de beginselen van het klassieke liberalisme, maar in de praktijk kwam het er meestal op neer dat de slachtoffers meestal met de schade bleven zitten. Je kon wel naar de rechter, maar het was juridisch ingewikkeld en bovendien erg kostbaar om iemand aansprakelijk te stellen.’

Eind negentiende eeuw begint daar verandering in te komen, enerzijds door de industrialisatie, waardoor mensen met ingewikkelde en gevaarlijke machines gaan werken en de kans op ongelukken toeneemt. Anderzijds door de opkomst van meer collectivistische bewegingen, zoals socialisme en communisme. Pieterman: ‘Met name bij arbeidsongevallen zie je dat de klassieke liberale aanpak steeds minder houdbaar wordt. Mensen moeten werken onder gevaarlijke omstandigheden, maar bij een ongeval geeft de werkgever niet thuis. Een gang naar de rechter is vaak zinloos, omdat er altijd wel iets is aan te wijzen – een moment van onoplettendheid van de arbeider – waardoor de schuld toch bij hem of haar gelegd kan worden.’

Schade mag

Mede dankzij de opkomst van sociale bewegingen wordt dat steeds onrechtvaardiger gevonden en wordt in 1901 de Ongevallenwet aangenomen: de eerste wet waarin het risicodenken tot uitdrukking komt. Het risicodenken houdt in dat het werken in de industrie risico’s met zich meebrengt die onvermijdelijk tot schade leiden. Het gaat dan niet aan om degene die toevallig wordt getroffen met de gebakken peren te laten zitten. Pieterman: ‘Schade mag, mits vergoed. In de jurisprudentie wordt dat bijna letterlijk zo gezegd. Men accepteert dat waar gehakt wordt, spaanders rond kunnen vliegen die iemand kunnen verwonden.’

Tegelijkertijd echter realiseert men zich dat die rondvliegende spaanders kosten met zich meebrengen, het zij in de vorm van een hogere premie, hetzij doordat de werkgever direct moet betalen. Nog afgezien van het feit dat diezelfde werkgever een goed geschoolde werknemer kwijt kan raken. Werkgevers gaan daarom preventieve maatregelen treffen om ongevallen te voorkomen. Ze worden daarbij geholpen door de rondreizende ongevalsinspecteurs. Die bouwen expertise op, waardoor ze werkgevers kunnen adviseren over preventieve maatregelen.’

Economische rationaliteit

Pieterman toont zich gecharmeerd van deze vorm van omgaan met schade. ‘Het is een mooi voorbeeld van de moraliserende werking van economische rationaliteit. Werkgevers worden gestimuleerd om preventieve maatregelen te nemen, omdat dat goedkoper is dan het vergoeden van de schade. Omgekeerd geldt dat als het goedkoper is om de schade te vergoeden, dan hoef je ook geen preventieve maatregelen te treffen. Studenten zijn geschokt als ik dat zeg, omdat ze – geheel in de tijdgeest – vinden dat je alles moet doen om schade te voorkomen, maar in wezen is het heel gebruikelijk. Ook in de Nederlandse jurisprudentie zie je dat rechters hun oordeel over al dan niet onrechtmatig handelen baseren op het uitgangspunt dat de beschermende maatregelen in overeenstemming moeten zijn met de te verwachten schade.’

In de voorzorgcultuur is die koppeling tussen de kosten van preventie en de eventuele schade geheel verlaten en moet juist alles in het werk worden gesteld om schade te voorkomen. Jaap Hanekamp, die onlangs een boek publiceerde over de geschiedenis van HAN (Heidelberg Appeal Nederland) schudt moeiteloos tientallen voorbeelden uit zijn mouw variërend van gewasbescherming en nitraat in de landbouw tot het Bouwstoffenbesluit en het streven van de overheid om alleen nog maar stoffen toe te laten die veilig zijn door mensen kunnen worden gebruikt en het milieu niet vervuilen (SOMS, Strategisch Omgaan Met Stoffen).

Dramatische verhalen

Hanekamp: ‘Kenmerkend voor de voorzorgcultuur is dat mogelijke risico’s, soms ver in de toekomst, worden benoemd, zonder enige poging om ze te kwantificeren, laat staan te prioriteren. Integendeel zelfs. Vaak worden ze verpakt in dramatische verhalen waarin de apocalyps nabij is als we nu niets doen, zoals de ‘Unconvenient Truth’ van Al Gore. Sensationele beelden die met graagte worden opgepikt door de media en dienen om druk uit te oefenen op politici en bestuurders. Niets doen is geen optie: er moeten onmiddellijk maatregelen worden genomen om de toekomstige ramp afwenden. Terwijl noch over de kans dat het fenomeen optreedt, noch over de aard en omvang van eventuele effecten iets kwantitatiefs valt te zeggen.’

Pieterman: ‘In de risicocultuur zijn de kosten van preventieve maatregelen gerelateerd aan de omvang van de schade. Als preventieve maatregelen meer kosten dan de berekende schade, neem je ze niet. In de voorzorgcultuur worden maatregelen bepleit om schade te voorkomen, zonder dat er een relatie is met de omvang van de schade. Omdat die vaak als onmetelijk groot wordt voorgesteld, mogen de kosten van voorzorgsmaatregelen hoog oplopen.’

In dat verband wijst hij op lijstjes die in de literatuur circuleren en waarin – zo goed en zo kwaad als dat gaat – berekend is wat de kosten zijn van maatregelen per gewonnen levensjaar. Dat levert nogal schrijnende vergelijkingen op. Zo blijkt dat maatregelen om uitstoot van benzeen in een bandenfabriek tot nul terug te brengen 20 miljard dollar per gewonnen levensjaar kosten. Een extreem voorbeeld misschien, maar ook voorzorgsmaatregelen tegen het krijgen van de Ziekte van Creutzfeld Jacob door met BSE besmet vlees kosten meer dan één miljoen euro per gewonnen levensjaar.

Discrepantie kosten en baten

Pieterman: ‘De discrepantie tussen de kosten en de winst in levensjaren is bij veel voorzorgsmaatregelen erg groot. In mijn ogen is dat maatschappelijk niet meer verantwoord. Aan de ene kant moeten die kosten worden opgebracht door de werknemer die minder loon krijgt en de consument die meer moet betalen. Je ondervindt een relatief groot nadeel om een minieme kans op overlijden weg te nemen. Aan de andere kant kunnen we het geld maar een keer uitgeven. Het miljard dat je uitgeeft voor een extra levensjaar van een arbeider kun je niet meer aan andere dingen uitgeven.’

Volgens Hanekamp zijn we echter zo geobsedeerd door de vrees voor het lijden dat vrijwel nooit komt opdagen, dat die afwegingen niet eens gemaakt worden. Als voorbeeld noemt hij het Europese beleid op het gebied van micronutrienten, zoals vitamines en mineralen. Voor elk afzonderlijk nutrient geldt een ‘recommended daily allowance’, omdat te lage inname van bijvoorbeeld vitamine A of D allerlei ernstige aandoeningen tot gevolg kan hebben. Hanekamp: ‘De hele discussie in de EU gaat echter over de veilige bovengrens, de ‘safe upper limit’ van die stoffen. Terwijl er nog hele volksstammen in de Europese Unie zijn die te weinig van die micronutrienten binnenkrijgen. Maar daar wordt helemaal geen beleid voor ontwikkeld.’

Moreel beladen

Naast de verschuiving van schuld, via risico naar voorzorg tekent zich nog een andere ontwikkeling af. In de risicocultuur wordt schuld van zijn morele lading ontdaan. Het systeem is de schuld (‘kan gebeuren’) en de kosten worden door iedereen gedragen, via de belasting, de premie en via een hogere prijs voor producten. In de voorzorgcultuur wordt de schuld doorgeschoven naar ‘de overheid’, als hoeder van de samenleving. Na de ramp in Volendam moest de burgemeester uiteindelijk opstappen, omdat hij moreel schuldig werd geacht. Zijn ambtenaren hadden immers onvoldoende toezicht gehouden. De werkelijke schuldvraag ‘wie heeft er in vredesnaam vuurwerk aangestoken in een overvol café’, werd in het publiek debat nauwelijks meer gesteld. Evenmin als de vraag of de overheid bij machte is om de samenleving zodanig te beheren dat dergelijke ongevallen niet meer voor kunnen komen.

Het gemak waarmee de overheid zich laat opzadelen met de schuld aan allerlei ongevallen leidt, aldus Hanekamp ook tot een toename van ‘moral hazards’. Mensen voelen zich niet meer verantwoordelijk voor hun eigen handelen, omdat de eventuele schade toch wel gecompenseerd wordt. Zo kon het gebeuren dat tientallen huizen werden gebouwd in de overstromingsgevoelige uiterwaarden van de Maas. Toen die daadwerkelijk overstroomden, moest de overheid voor de schade opdraaien. Van recenter datum is de kredietcrisis, die volgens experts mede is veroorzaakt doordat banken ervan uitgaan dat eventuele verliezen op de staat kunnen worden afgeschoven.

‘Sein ist Sollen’

Gevraagd om een verklaring van de opkomst van de voorzorgcultuur, stelt Hanekamp dat deze een uitvloeisel is van de menselijke neiging om van ‘wat is’ ook ‘wat hoort’ te maken. ‘Je kunt objectief vaststellen dat ons leven een stuk veiliger is dan van onze grootouders, om nog maar niet te spreken van verdere voorouders. Die feitelijke constatering is tegelijkertijd iets dat ook zo hoort te zijn. ‘Sein ist sollen’.  Als ik nooit schade lijdt, dan hoort dat ook zo. En als ik dan een keer schade lijdt, dan moet die dus worden gecompenseerd.’ Pieterman: ‘Een veilige wereld is een recht geworden en een inbreuk op dat recht moet vergoed worden. Waar in de risicocultuur schade mag, kenmerkt de voorzorgcultuur zich door de ideologie dat schade niet hoort.’

Niet alleen nadelen, ook voordelen

De voorzorgcultuur lijkt stevig verankerd in onze samenleving. Wat kun je nog doen om het omgaan met risico’s weer wat meer te rationaliseren? In zijn boek doet Pieterman een aantal suggesties. Een daarvan is het verbeteren van de risicocommunicatie. ‘Mensen worden alleen gewezen op de risico’s die ze lopen doordat ze in de buurt van een spoorlijn, autoweg of een chemische fabriek wonen. Afgezien van het feit dat mensen een kans van een op de miljoen vaak veel te hoog inschatten, worden ze ook niet gewezen op de voordelen van bepaalde activiteiten. Ze horen alleen maar de negatieve dingen.’

Volgens Hanekamp probeert de chemische industrie al jaren ook de positieve aspecten van de chemie onder de aandacht te brengen, maar met weinig succes. De grote meerderheid van de bevolking vindt chemie nog steeds vies en gevaarlijk. Volgens Pieterman heeft dat echter vooral te maken doordat de chemische industrie zelf de blijde boodschap brengt, hetgeen die boodschap er niet geloofwaardiger op maakt. ‘Het zou veel beter zijn als de overheid dat deed of een andere onafhankelijke instantie. Niet als propaganda maar gewoon als nuchtere afweging van lusten en lasten.’

Kosten-baten analyse

Een andere suggestie van Pieterman is om voortaan een serieuze kosten-baten analyse los te laten op voorzorgsmaatregelen. Anders dan bij preventieve maatregelen – die je kunt relateren aan de vermeden schade – zal zo’n analyse voor voorzorgsmaatregelen vaak negatief uitpakken. Omdat de schade onbekend is, kun je namelijk ook niet vaststellen welke schade door de maatregelen wordt vermeden, terwijl zo’n maatregel wel geld kost. Of het helpt is de vraag. Pieterman: ‘Als ik mijn studenten voorhoud dat voorzorgsmaatregelen niet effectief zijn, omdat je niet weet welke schade je vermijdt, blijft de helft van mening dat het toch beter is om dat geld nu uit te geven. Volgens hen is dat minder erg dan de kleine kans dat het misschien ooit mis gaat. Ik vrees dat de meerderheid van de bevolking er ook zo over denkt.’

Een kosten-batenanalyse alleen is niet genoeg. Voor je investeert in een maatregel zou je ook moeten nagaan of een investering in iets anders niet meer rendement op zou brengen in termen van gelukkige levensjaren. Streng doorgeredeneerd zou dat betekenen dat we in Nederland helemaal geen maatregelen meer hoeven te treffen, maar dat we al ons geld moeten steken in maatregelen om bijvoorbeeld de landbouw in Afrika te moderniseren.

Volgens Pieterman krijg je daar de handen niet voor op elkaar, zeker niet omdat we nu al problemen hebben met het op effectieve wijze besteden van het budget voor ontwikkelingssamenwerking. Daarom pleiten beiden voor het instellen van een orgaan dat de overheid adviseert over de beste manier om schaarse middelen in te zetten om ‘the greatest amount of happiness for the greatest amount of people’ te realiseren.

Waan van de dag

Zo’n orgaan zou een combinatie kunnen zijn van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, het Sociaal Cultureel Planbureau, het centraal Planbureau en de Gezondheidsraad. Het adviesorgaan zou elke vier jaar advies kunnen uitbrengen over wat de komende jaren prioriteit zou moeten hebben.

Of dat zou helpen is de vraag. In het zeer recente verleden hebben we meermalen kunnen zien hoe politici en bestuurders verstandige en doorwrochte adviezen opzij leggen ten gunste van de waan van de dag. De Raad van Economische Adviseurs, een adviescollege van Nederlandse topeconomen heeft zelfs het moede hoofd in de schoot gelegd en zichzelf maar opgeheven. ‘Voorlopig ziet het er niet naar uit dat er een tegenmacht ontstaat tegen de voorzorgcultuur’, denkt Hanekamp. ‘Deze generatie wil geen twijfel, maar zekerheid. Voor een nuchtere afweging van plussen en minnen, kosten en baten is voorlopig geen ruimte, vrees ik.’

 

 

Jaap Hanekamp: ‘Heidelberg Appeal Nederland – Tijdsbeelden in Vogelvlucht’, Stichting HAN 2008. (te verkrijgen bij de auteur)

Roel Pieterman: ‘De voorzorgcultuur, streven naar veiligheid in een wereld vol risico en onzekerheid’ Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2008.

 

 

 

Verschenen in Spil 251 – 252, 2008