De Europese Unie heeft het innovatiebeginsel omarmt. Alle wet- en regelgeving wordt voortaan getoetst op de gevolgen ervan voor innovatie. Een prima initiatief, maar het botst nogal met de Europese cultuur om risico’s zoveel te vermijden. 

 

Innovatie vraagt om mensen die risico’s nemen, schrijft David Zaruk, alias de Risk Monger in zijn blog over risicoperceptie. Entrepreneurs als Steve Jobs, Richard Branson, Elon Musk en Jeff Bezos die ‘out of the box’ durven denken, zien wat andere mensen niet zien en inspireren anderen om met hen de wereld te veranderen. Zaruk heeft jarenlang voor de Europese Unie gewerkt en is nu universitair docent aan de St. Louis Universiteit in Brussel en adviseur op het gebied van risicoperceptie.

Innoverende entrepreneurs worden echter gehinderd door wat hij de contrapreneurs noemt: mensen die risico’s mijden en angst zaaien door het uitvergroten van bestaande en niet-bestaande gevaren. Enkele uitzonderingen daargelaten (zonnecellen bv.) menen ze dat innovaties vooral nieuwe problemen scheppen. In hun kruistocht tegen de modernisering is het voorzorgbeginsel een belangrijk wapen.

Het voorzorgsbeginsel houdt in dat de bewijslast wordt omgekeerd: Kortweg, als de entrepreneur niet kan bewijzen dat zijn of haar innovatie niet helemaal veilig is, dan mag die niet op de markt komen. De achterliggende gedachte is dat voorkomen beter is dan genezen, maar in de praktijk betekent het meestal dat nieuwe vindingen kunnen worden tegengehouden door twijfel te zaaien over de mogelijke gevolgen ervan voor de gezondheid van mens en milieu.

Onkruidbestrijding

Een mooi voorbeeld daarvan is de recente discussie over het verlengen van de toelating van glyfosaat, een middel om onkruid te bestrijden. Toegegeven, een echte innovatie is het niet. Het middel is al een jaar of veertig op de markt en is het meest gebruikte herbicide in de wereld. Het is ook het middel waartegen een groot aantal landbouwgewassen resistent is gemaakt met behulp van genetische modificatie. Het eerste bedrijf dat het kunstje realiseerde, was Monsanto, een bedrijf dat een zeer negatief imago heeft bij de milieubeweging.

De discussie over de verlengde toelating kwam in een stroomversnelling door de suggestie dat glyfosaat waarschijnlijk  kankerverwekkend is. Al snel bleek die bewering op wetenschappelijk drijfzand te zijn gestoeld, maar het zaad van de twijfel was gezaaid. Milieubeweging, media en een groot aantal (Euro)parlementariërs, beriepen zich op het voorzorgsbeginsel en eisten dat de toelating niet verlengd zou worden. Dat Europese boeren daardoor – op straffe van opbrengstverlies – gedwongen werden om middelen te gaan gebruiken die niet alleen duurder, maar ook nog eens veel ongezonder waren voor mens en milieu, leek niet van belang. Het beruchte K-woord was gevallen en dan geldt ‘safety first’. Uiteindelijk werd de soep iets minder heet gegeten en is de toelating met anderhalf  in plaats van de gebruikelijk vijftien jaar verlengd.

Tijger in de kooi

Wat de gang van zaken rond glyfosaat wel duidelijk maakt, is dat bij toepassen van het voorzorgsbeginsel niet de risico’s het uitgangspunt zijn, maar de gevaren van een stof, handeling of innovatie: niet de risks, maar de hazards. In het spraakgebruik worden gevaar en risico nogal eens door elkaar gebruikt, maar er is een duidelijk verschil. Een tijger is een gevaarlijk dier, maar toch gaan we rustig met kinderen of kleinkinderen naar de dierentuin – en vroeger naar het circus – om naar tijgers te kijken, omdat de kooi de kans op blootstelling en daarom het risico tot vrijwel nul reduceert. Zelfs al zou glyfosaat kankerverwekkend zijn (gevaar), dan nog is het risico verwaarloosbaar.

In de afgelopen kwart eeuw zijn er legio voorbeelden te vinden van echte of vermeende gevaren van nieuwe ontwikkelingen, waarbij het voorzorgsprincipe werd ingezet om die ontwikkelingen te verbieden dan wel aan strenge regels te onderwerpen. Het meest bekende is natuurlijk het EU-brede verbod op het telen van genetische gemodificeerde gewassen, maar ook de ontwikkeling van nieuwe medicijnen, kunststoffen en de ontwikkeling van nieuwe generaties kerncentrales wordt belemmerd door regelgeving die is gebaseerd op het denken in gevaren. Als de activiteit al niet verboden wordt, dan worden er beschermingsmaatregelen vereist waarvan de kosten in geen verhouding staan tot de omvang van de risico’s.

Risico-regelreflex

We hebben hier te maken met wat Astrid Scholtens en Ira Helsloot de ‘risico-regelreflex’ noemen: de reflex van bestuurders om zonder goed na te denken na incidenten of media-aandacht voor risico’s meteen te besluiten tot extra veiligheidsmaatregelen. Scholtens en Helsloot zijn onderzoeker bij respectievelijk directeur van het Crisislab. Helsloot is ook hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Vorig jaar publiceerden zij het boek ‘Krachten rond de risico-regelreflex, beschreven en geïllustreerd in 27 voorbeelden’ waarin ze de inzichten vastleggen die zijn ontwikkeld in het programma Risico’s en verantwoordelijkheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

In het boek maken ze onderscheid tussen ‘aanjagende’ en ‘dempende’ krachten. Een van die aanjagende krachten is wat zij ‘specialistisch advies’ noemen. Daarbij betekent specialistisch dat het advies slechts gericht is op een veiligheidsaspect zonder aandacht voor de kosten en baten van eventuele maatregelen. Die aanjagende kracht doet zich vooral voor als er onzekerheid is over aard en omvang van een risico, waardoor het gevaar (hazard) de doorslag geeft. Daardoor ontstaat al snel de neiging om vanuit een smalle opvatting van het voorzorgsprincipe te pleiten voor een verbod dan wel voor strenge maatregelen voor het indammen van het ‘gevaar’ zonder op de kosten te letten.

Belangen

Onder het mom van zorgen over veiligheid en gezondheid van mens en milieu spelen vaak ook andere, meer platvloerse overwegingen een rol. Roel Pieterman is universitair hoofddocent Rechtssociologie aan de Erasmus universiteit en auteur van het boek ‘De Voorzorgcultuur, streven naar veiligheid in een wereld vol risico en onzekerheid’. Als voorbeeld van het meespelen van andere overwegingen noemt hij een discussie die in Groot-Brittannië heeft plaatsgevonden over het risico van vallende bomen en takken. Experts pleitten voor een regelmatige controle van alle bomen in het Verenigd Koninkrijk om dat risico in te dammen. Een bijkomend voordeeltje was dat zij per boomkeuring enkele tientallen ponden in rekening konden brengen.

Dat economische belangen een rol spelen in discussies over veiligheid en gezondheid dateert niet van vandaag of gisteren. In het Europa van de 17e eeuw bijvoorbeeld werd de bevolking gewaarschuwd voor de gezondheidseffecten van de toen ‘nieuwe’ drank koffie. Die zou onder meer impotentie veroorzaken. Waarschijnlijker is, zo schrijft Harvard hoogleraar Calestous Juma in zijn nieuwe boek ‘Innovation and its enemies’, dat koffie een bedreiging vormde voor de belangen van de Britse elite in theeplantages en die van de Franse elite in hun wijngaarden. Iets dergelijks trof een eeuw later ook de  introductie van margarine, waarbij de zorg om de gezondheid diende als camouflage van de economische belangen van de zuivelsector.

Risicorealisme

De aanjagende krachten kunnen het best gedempt worden door bestuurlijke moed om te beslissen op basis van feiten en je niet te verschuilen achter het voorzorgsprincipe. Als steuntje in de rug kan daarbij gelden dat de meeste burgers risicorealisten zijn. Dat wil zeggen dat ze in staat zijn om een redelijke schatting te maken van aard en omvang van risico’s en dat ze van het bestuur een rationele afweging verwachten.

Een voorbeeld van dat rationeel afwegen – aangehaald door Scholtens en Helsloot – is de discussie over het al of niet sluiten van de Metro Oostlijn, omdat die nog niet aan alle sinds 2005 ingevoerde veiligheidseisen voldeed. Die metrolijn ligt er overigens al sinds de jaren zeventig. De toenmalige wethouder Wiebes besloot dat de metro open zou blijven en legde dat uit door het risico te vergelijken met het risico dat passagiers dan op een andere manier van en naar de binnenstad zouden moeten reizen. Op de fiets bijvoorbeeld. Daarbij loop je dan wel een 1000 maal grotere kans op een ongeval dan in de metro.

Genuanceerd

Dat de gemiddelde West-Europese burger zich alleszins redelijk opstelt tegenover nieuwe ontwikkelingen en de bijbehorende risico’s is ook de ervaring van Phil Macnaghten. Mits je een open gesprek met hem of haar aangaat over de kansen en bedreigingen van die nieuwe ontwikkelingen. MacNaghten is sinds vorig jaar hoogleraar Technologie en Internationale Ontwikkeling aan de Wageningen Universiteit. In zijn vorige baan als hoogleraar wetenschaps- en technologiebeleid was hij betrokken bij het ontwikkelen van een methodologie om burgers te betrekken bij en invloed te geven op de ontwikkeling van nanotechnologie.

Gezien de felheid waarmee het debat over deze nieuwe technologie vaak wordt gevoerd via de media, bleken burgers veel minder zwart/wit te denken dan vaak verondersteld. Mensen waren niet zozeer voor of tegen, maar waren vooral bezig met de vraag onder welke condities de technologie zich zou moeten ontwikkelen om een bijdrage te leveren aan welvaart, welzijn en het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. De discussie in de focusgroepen was eigenlijk heel genuanceerd, stelt Macnaghten.

Voorbij het risicodenken

Die bredere context betekent wel dat de dialoog met de burger niet alleen over eventuele risico’s moet gaan, stelt de uit India afkomstige Sheila Jasanoff, hoogleraar wetenschap, techniek en samenleving aan de Harvard Universiteit. In een artikel in de Britse krant The Guardian van 7 april 2015 schrijft ze dat wetenschappers de neiging hebben om de maatschappelijke en politieke discussie over nieuwe technologie te vernauwen tot een discussie over de directe risico’s voor gezondheid of milieu, terwijl het ook gaat om ethische vragen en onzekerheden over wat nieuwe technologie betekent voor bijvoorbeeld traditionele manieren van productie, het gebruik van bestaande materialen en de daaraan gekoppelde werkzaamheden. Daarbij is niet duidelijk hoe democratische instituties over dat soort vragen een oordeel moeten vellen. Andere partijen en burgers gaan vaak wel mee in dat ‘frame’ van de directe risico’s, maar zijn vervolgens ontevreden over de uitkomst omdat ze hun zorgen en verwachtingen niet herkennen.

Afgezien van het feit dat bestaande bedrijven en instituties vaak niet zitten te wachten op de ‘creatieve destructie’ als gevolg van innovaties, is ook niet iedereen ervan overtuigd, dat wetenschap en techniek per definitie bijdragen aan de vooruitgang.

Volgens Macnaghten bleek een vijftal narratives steeds terug te komen in de gesprekken over nanotechnologie. Narratives zijn verhalen die ons helpen om de wereld te begrijpen. Voor een deel gaat het om oude verhalen die je al tegenkomt in de Grieke mythologie, bij Shakespeare en in de sprookjes van de Gebroeders Grimm. Bijvoorbeeld dat je moet oppassen met wat je wenst (het sprookje van de drie wensen); dat het gevaarlijk is om de Doos van Pandora te openen en dat je niet moet rommelen met moeder natuur. Voor een deel gaat het ook om meer klassenbewuste narratives dat nieuwe ontwikkelingen alleen de rijken rijker maken en dat je er als eenvoudige burger toch geen invloed op hebt omdat de hoge heren onder elkaar de dienst uitmaken.

Vertrouwen

Die argwaan tegenover nieuwe ontwikkelingen wordt in onze tijd nog versterkt door een cultuur van pessimisme. Refererend aan het werk van Frank Furedi (‘Culture of fear, 2002) schrijft Pieterman in het slotwoord van zijn boek over de Voorzorgcultuur, dat we de overtuiging verloren hebben dat we met ons moderne westerse project in principe de juiste keuzen maken, op de goede weg zijn en nog meer tot stand kunnen brengen. Anders gezegd: het geloof in de mogelijkheid van vooruitgang is sterk geërodeerd en het overheersende mens- en maatschappijbeeld is overheersend negatief en pessimistisch.

Zo bezien is er dus wel iets meer nodig dan het vastleggen van het innovatieprincipe in de Europese wet- en regelgeving. Als we het eens zijn met de aloude zegswijze dat angst een slechte raadsman is, schrijft Pieterman, dan is het van het allergrootste belang dat wij het vertrouwen in onszelf en in onze samenleving hervinden.

 

Verschenen in De Ingenieur nr. 10, oktober 2016