“En dan, wat is natuur nog in dit land?”, verzuchtte de dichter Jacques – what’s in a name – Bloem. Een antwoord op die vraag is de laatste kwart eeuw ook niet gekomen. Experts verschillen van mening en ook boeren, burgers en beleidsmakers hebben stevige opinies over wat ‘hun’ natuur is. Wageningen speelde en speelt een belangrijke rol in dit maatschappelijk krachtenveld, al was het alleen maar omdat landbouw en natuur wel/niet (doorhalen naar keuze) samengaan. In dit hoofdstuk beschrijven we in het eerste deel de ontwikkelingen in het natuurbeleid en de Invloed daarop vanuit Wageningen. In het tweede deel gaan we op de pogingen die zijn ondernomen om natuur en landbouw met elkaar te verzoenen: van agrarisch natuurbeheer tot natuurinclusief boeren.
NATUURBESCHERMING
Toon en richting van het debat over natuurbeheer werden in de afgelopen decennia voor een belangrijk deel bepaald door een ‘stammenstrijd’ tussen twee visies. Aan de ene kant was er de klassieke natuurbeschermingsvisie die dateert van kort na de Tweede Wereldoorlog – de periode trouwens waarin Bloem zijn dichtregel schreef. Aan de basis ervan ligt het natuurtechnisch beheer (en behoud), zoals dat ontwikkeld is door Victor Westhoff, toentertijd wetenschappelijk medewerker bij het Laboratorium voor Plantensystematiek van de Landbouwhogeschool. Volgens Westhoff waren de natuurwaarden in Nederland gebonden aan bepaalde vormen van agrarisch beheer van voor de eerste groene revolutie in het begin van de vorige eeuw. Daardoor zijn half-natuurlijke gemeenschappen ontstaan, zoals heidevelden en blauwgrasgraslanden, die een grote biologische diversiteit vertonen.
Voor de aanhangers van deze visie is niet de wilde, ongerepte natuur het referentiekader, maar het Nederlandse cultuurlandschap van rond 1900. Om dat te behouden moet er voortdurend worden ingegrepen om invloeden van buitenaf tegen te gaan en bosvorming te voorkomen. Daarom worden heidevelden regelmatig afgeplagd, verschijnen er draglines in de duinen en worden blauwgraslanden nat en schraal gehouden. Strikt genomen is het een vorm van landbouw, maar wel op de manier van onze betovergrootouders.
Naast de klassieke natuurbeschermingsvisie die uit gaat van een harmonische relatie tussen mens en natuur, staat de visie van de wilde, ongerepte natuur van voor de tijd dat de mens er zijn stempel op drukte. De oorsprong van die visie gaat terug tot de negentiende eeuw, de tijd van de Romantiek en de ontdekking van de Amerikaanse wildernis. In Amerika kreeg die visie eind negentiende eeuw gestalte in het aanwijzen van reservaten zoals Yellowstone Park (1872) en Yosemite (1890), maar in Nederland was er – na het kappen van het laatste restje oerbos, het Beekbergerwoud, in 1871 – geen oorspronkelijke natuur meer over.
In de jaren tachtig van de vorige eeuw werden de eerste pogingen gedaan om die wilde natuur te herscheppen. Het idee was dat door bepaalde maatregelen, zoals het afgraven van zomerdijken in de uiterwaarden of het loslaten van het grondwaterpeil de natuur zich grotendeels zonder menselijke invloed kon ontwikkelen.
Een vroeg voorbeeld van die zogeheten procesbenadering in het natuurbeheer is Plan Ooievaar uit 1986 dat bedoeld was om dynamiek te creëren langs de rivieren. Uiterwaarden werden afgegraven en ingericht als natuurgebied met ooibossen, moerassen en wielen. De rivier zelf en de inzet van grote grazers, zoals de halfwilde Schotse Hooglanders zorgden voor de dynamiek in het natuurlijke systeem. Andere voorbeelden van die aanpak zijn de Millingerwaard (1991) en – dichter bij huis – de Blauwe Kamer aan de voet van de Grebbeberg (1992). Vanaf 1996 worden ook de Oostvaarderplassen omgevormd tot wat later de Nieuwe Wildernis is gaan heten.
“De ongereptheid van die gebieden is overigens relatief”, zegt Kris van Koppen, universitair hoofddocent bij de leerstoelgroep Milieubeleid. Voor gebieden als de Millingerwaard en de Blauwe Kamer stelt Rijkswaterstaat grenzen aan wat er wel en niet mag groeien, want de afvoercapaciteit van de rivier plus de uiterwaarden moet wel voldoende groot blijven om overstromingen stroomopwaarts te voorkomen. Al te veel bosschages zouden de doorstroming belemmeren. Ook bij de aanleg en het beheer van de Marker Wadden, nieuwe natuur die nu wordt aangelegd in het Markermeer, worden ontwikkelingen niet overgelaten aan het vrije spel van wind en water, maar wordt er met veel deskundigheid aan allerlei knoppen gedraaid om het gewenste resultaat te bereiken.
Oostvaardersplassen, voorbeeld van procesbenadering
De procesbenadering ligt ten grondslag aan Nederlands meest bekende en misschien ook wel meest omstreden natuurgebied, de Oostvaardersplassen – geesteskind van Frans Vera, een van de opstellers van Plan Ooievaar. De Oostvaardersplassen zijn ontstaan na drooglegging van de Flevopolders, toen zich een moerasgebied vormde, dat een aantrekkelijke biotoop bleek te zijn voor veel soorten vogels, waaronder grauwe ganzen, lepelaars en het baardmannetje. Het oorspronkelijke idee was om er een vogelgebied van te maken. Via seizoensbegrazing (van de late lente tot de herfst) zouden runderen bosvorming tegengaan en zo het gebied openhouden.
In 1996 droeg Rijkswaterstaat het beheer van de Oostvaardersplassen over aan Staatsbosbeheer en die organisatie koos voor natuurlijk beheer. Door een kade af te graven werd het waterpeil losgelaten en de runderen (later ook paarden) die er rond liepen, werden niet meer gezien als werktuig (maaimachine), maar werden onderdeel van het systeem. Het ging niet meer om het aantal dieren dat kon worden ingezet zonder de vegetatie en vogelstand nadelig te beïnvloeden, maar om het niveau waarop zich – zonder menselijk ingrijpen – een evenwicht instelt tussen aantallen dieren en vegetatie. Dat daardoor twintig a dertig procent van de grote grazers jaarlijks van honger zouden sterven, werd op de koop toegenomen, want in de natuur gebeurde dat ook.
Die verandering in beheer was niet in de laatste plaats te danken aan eerdergenoemde Vera, een in Amsterdam opgeleid bioloog, die via het ministerie van LNV was gedetacheerd bij de Landbouwuniversiteit. In zijn proefschrift verdedigde hij de stelling dat in prehistorische tijden Nederland niet dichtbebost was, zoals de gangbare opvatting luidde, maar zich kenmerkte door een open, parkachtig landschap met hoge dichtheden aan grote grazers. Natuurbeheerders zagen in het proefschrift een theoretische onderbouwing over wat ze al jaren probeerden te realiseren in de Millingerwaard en de Blauwe Kamer. Collega-wetenschappers hadden zo hun twijfels, onder meer omdat er geen pollen (stuifmeel) van grassen voorkomen in de pollendiagrammen uit het Atlanticum – de periode na de laatste IJstijd en voor menselijke invloed (10.000 – 5.000 jaar geleden). Dat maakte een open parklandschap met voldoende gras voor paarden, herten en runderen onwaarschijnlijk.
Hoewel mogelijk te kort voor een oordeel, lijken ook de Oostvaardersplassen zelf zich niet te ontwikkelen in de door Vera voorspelde richting. Los van de maatschappelijke discussie of het ethisch verantwoord is om tientallen dieren van honger om te laten komen, lieten evaluaties zien dat de diversiteit aan vogels en vegetatie juist verminderde door de druk van het grote aantal grazers. Ondanks het verschijnen van de zeearend – icoon van de natuurontwikkeling – dreigde twee derde van de in het gebied voorkomende vogelsoorten te verdwijnen, volgens het Natura 2000-beheerplan uit 2014. Ongeveer in dezelfde periode als de serie ‘De Nieuwe Wildernis’ werd uitgezonden – een loflied op de wildheid van de Oostvaardersplassen, gemaakt door de in Wageningen gepromoveerde Ruben Smit – werd daarom het eerdere afgeschafte waterpeilbeheer weer ingevoerd. Eerder was al besloten tot ‘vroeg-reactief’ beheer van de kuddes runderen, paarden en herten, dat wil zeggen dat dieren worden afgeschoten voor dat ze van honger omkomen. Ook werd het beheer van het gebied overgedragen aan de Provincie Flevoland en kwam er meer ruimte voor toerisme en recreatie.
Naar een nationaal netwerk voor natuur
In 1990 publiceerde het kabinet Lubbers III het Natuurbeleidsplan met daarin het voorstel om over een periode van dertig jaar (tot 2020) een Ecologische Hoofdstructuur aan te leggen, een nationaal netwerk van natuurgebieden en landschapsparken. Die natuurgebieden zouden onderling worden verbonden door corridors, verbindingsroutes waarlangs planten en dieren zich konden verplaatsen. Die corridors waren nodig omdat volgens relatief nieuwe ecologische inzichten – The Theory of Island Biogeography – het aantal soorten mede wordt bepaald door het areaal. Door het leggen van verbindingen zouden natuurgebied van postzegelformaat virtueel de grootte van een envelop krijgen.
Het concept van een ecologische hoofdstructuur vormde overigens de inspiratie voor Natura 2000, een netwerk van beschermde natuurgebieden op het grondgebied van de Europese Unie. Het netwerk, waarin alle gebieden zijn ondergebracht die zijn beschermd op grond van de Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn (1992) en is bedoeld om zowel leefgebieden (habitats) te beschermen als de diversiteit aan soorten te behouden. In 2003 heeft de Nederlandse regering 141 gebieden aangemeld voor Natura 2000 en in 2009 nog eens vier.
De Ecologische Hoofdstructuur was – geheel in de geest van die dagen – doordesemd van de procesbenadering, natuurontwikkeling dus. De Wageningse econoom Hans Rutten is projectleider bij het ministerie van Landbouw en was indertijd verantwoordelijk voor de Rijksnatuurvisie 2014. “Van lieverlee werd voor elk natuurgebied aangegeven wat het natuurdoeltype was. En om die doelen te bereiken – het behouden of herscheppen van specifieke natuurdoeltypes in een sterk veranderde samenleving aan het eind van de twintigste eeuw – moest er veel overhoop gehaald worden.”
Volgens Kris van Koppen is het niet zo verwonderlijk dat de procesmatige benadering van de EHS al snel werd ingeruild voor een soortgerichte benadering op basis van gedetailleerde natuurdoelen. “Het Natuurbeleidsplan volgde op het Nationaal Milieubeleidsplan uit 1989 en had dezelfde beleidssystematiek: een schets van de actuele situatie (de Natuurbalans) en een visie op de toekomst (de Natuurverkenning) en beleidsvoorstellen om die visie te realiseren. Bij zo’n systematiek doet zich onvermijdelijk de vraag voor hoe je meet of je op de goede weg bent. In die tijd was ‘management by objectives‘ nogal populair. Daarom werden er gedetailleerde doelen gesteld waarop terreinbeheerders konden worden afgerekend, zodat de overheid kon verantwoorden waaraan het belastinggeld was besteed.”
De natuurdoeltypen, uiteindelijk een stuk of negentig, werden vastgelegd in het Handboek Natuurdoeltypen, opgesteld door het Expertisecentrum van het ministerie van LNV in Wageningen. Ze weerspiegelden een boekhoudkundige aanpak om de terreinbeheerders op af te rekenen, maar suggereren ook dat na bepaalde ingrepen een stabiel ecologisch evenwicht kan ontstaan, een ecosysteem dat tot het einde der tijden in stand blijft. “In de ecologische wetenschap is het denken in termen van evenwicht allang verlaten, maar in het denken van veel natuurbeschermers is het nog steeds aanwezig”, aldus Rutten.
De natuurdoeltypen zelf zijn inmiddels naar de achtergrond gedrongen. De laatste druk van het Handboek Natuurdoeltypen verscheen in 2001. Sindsdien zijn ze in een minder dwingende vorm opgenomen in SynBioSys, het Syntaxonomisch Biologisch Systeem, een digitaal kennissysteem voor vegetatiekunde dat is ontwikkeld en wordt beheerd door WUR. Geen voorschrift, maar een hulpmiddel voor beheerders om na te gaan met welke plantengemeenschappen zijn eigen gebied de meeste verwantschap vertoont op basis van onder meer aantallen en frequentie van de soorten die er voorkomen.
Biologisch kapitalisme
Naast de klassieke beschermingsvisie en de procesbenadering ontstond er in de loop van de jaren negentig nog een andere visie op natuurbescherming, waarbij natuur, meer in het bijzonder de diversiteit aan soorten en ecosystemen, werd gezien als biologisch kapitaal. Van dat kapitaal plukken wij mensen de vruchten in de vorm van ‘ecosysteemproducten en -diensten’. Producten zijn onder meer genetische hulpbronnen, vis, hout en voedsel, terwijl we bij diensten moeten denken aan kustbescherming (door mangroves bijvoorbeeld), plaagbestrijding, bestuiving en bodemvorming.
Aan de basis van het denken in termen van kapitaal ligt het Verdrag inzake de Biodiversiteit, dat in 1992 werd ondertekend. Daarin verplichten de verdragspartners, waaronder Nederland, zich om de biologische diversiteit te beschermen en duurzaam te benutten. Biologische diversiteit omvat niet alleen de variatie aan soorten, maar ook de (genetische) variatie binnen soorten en – op een hoger schaalniveau – de variatie aan ecosystemen. Voor het verlenen van die ecosysteemdiensten zijn niet alleen aaibare soorten van belang, maar vooral ook de duizenden minder zichtbare soorten (cryptobiota), zoals wormen, insecten en spinnen en onzichtbare micro-organismen (microbiota).
In 1997 publiceerde het tijdschrift Nature een artikel met de Wageningse milieuwetenschapper Rudolf de Groot als een van de auteurs, waarin de waarde van ecosysteemdiensten werd geschat op 33 triljoen (1012) dollar, twee keer zoveel als het bruto nationaal product van alle landen in de wereld. Een ruwe schatting, want in de praktijk bleek het nog niet zo eenvoudig om de waarde van ecosysteemdiensten te schatten. Via zogeheten TEEB-studies, waarbij TEEB staat voor ‘The Economics of Ecosystem Services’ werden wereldwijd en ook in Nederland diverse studies uitgevoerd om de waarde van ecosystemen te kwantificeren en zo de economie te vergroenen.
Tegen het concept natuurlijk kapitaal ontstond verzet door andere natuurbeschermers die meenden dat het onmogelijk is om een ‘factuur van de natuur’ op te maken dat wil zeggen de marktwaarde van de natuur te bepalen. Volgens de Wageningse hoogleraar Ontwikkelingssociologie Bram Buscher is de omzetting van natuur in natuurlijk kapitaal geen onschuldige verandering van terminologie, maar houdt die een fundamentele herwaardering in van de natuur in de zin dat die uitwisselbaar wordt met geld-kapitaal. Met als uiteindelijk gevolg dat de natuur het loodje legt. Volgens zijn collega van Plantenecologie en Natuurbeheer, David Kleijn is het denken in termen van ecosysteemdiensten en –producten riskant, omdat maar een beperkt aantal soorten die producten en diensten levert. “Waarom zou je de rest dan nog beschermen.”
Draagvlak voor natuur brokkelt af
Niet alleen experts verschillen van mening over het antwoord op de vraag wat natuur nog is in dit land en hoe je die natuurwaarden het beste kunt beschermen, ook boeren, burgers en buitenlui komen steeds vaker op voor wat zij als hun natuur beschouwen. Zo verzetten omwonenden in Groesbeek en omgeving zich met hand en tand tegen het kappen van bomen om open stukken heide te creëren voor zeldzame soorten als gladde slang en zandhagedis (Project Heiderijk). Veel mensen ervaren dit als kaalslag van hun geliefde bos.
Ook elders groeit verzet tegen de dominantie van de visies van de natuurbeschermers, waarin de nadruk ligt op de natuurwetenschappelijke waarde van de natuur en de beleving van de burger op het tweede plan komt. Mensen mopperen over ‘elite-natuur en over wereldvreemde vlindervangers die bepalen wat natuur is zonder rekening te houden met de wensen van de bevolking. Los daarvan ontstaat ook irritatie bij bedrijven en overheden als de aanleg van wegen, bedrijventerreinen en woonwijken wordt stilgelegd omdat er een kamsalamander of korenwolf is gesignaleerd of het piepkleine zeggenkorfslakje.
Op de golven de milieubeweging groeide het draagvlak voor natuur in de jaren zeventig en tachtig sterk, maar rond de eeuwwisseling worden de eerste barstjes zichtbaar. In de regeringsnota ‘Mensen voor natuur, natuur voor mensen’ werd een poging gedaan om de verschillende motieven voor natuurbeheer – kortweg, intrinsieke waarde versus beleving – met elkaar te verzoenen, maar dat vertaalt zich niet in duidelijk beleid. De geleidelijke afkalving van het draagvlak blijkt onder meer uit het feit dat natuur in 2006 een minder belangrijk beleidsterrein werd gevonden dan vijf jaar daarvoor. Ook het ledental van de Vereniging Natuurmonumenten neemt gestaag af sinds de piek van een miljoen leden in 1999 tot nu circa 730.000.
De afbrokkeling van het draagvlak werd manifest toen staatssecretaris Henk Bleeker in 2011 namens het kabinet Rutte I fors ingreep in het natuurbeleid. Naast een bezuiniging van zeventig procent op het budget voor aankoop en beheer van natuurgebieden, werd het natuurbeleid ook grotendeels overgedragen aan de provincies. Die ingrepen leidden tot veel rumoer onder ecologen en natuurbeschermers, maar nauwelijks tot protesten in de samenleving.
Natuur wordt vooral beschermd vanwege de belevingswaarde
Toen het rumoer rond de ingrepen wat verstomd was en het kabinet Rutte I had plaatsgemaakt voor het iets groenere kabinet Rutte II publiceerden de Wageningse sociaal-wetenschappers Arjen Buijs en de eerder aangehaalde Kris van Koppen een analyse van het veranderende draagvlak voor natuur, die er – kort door de bocht geformuleerd – op neerkomt dat de burger serieus genomen moet worden in het natuurbeleid en beheer. Naast meer betrokkenheid bij het beheer, moet ook beleving – emotionele betrokkenheid – serieus genomen worden als argument voor natuurbescherming.
Volgens beide auteurs is namelijk sprake van een valse tegenstelling tussen de zogenaamd rationele en wetenschappelijke natuurbeschermers enerzijds en de onredelijke en emotionele burgers anderzijds. “Laten we wel wezen”, zegt Van Koppen nu. “De kloof tussen burgers en natuurbeschermers is helemaal niet zo groot als beiden veronderstellen. Kijk je voorbij begrippen als biodiversiteit en ecosysteemdiensten, dan blijkt uit sociaalwetenschappelijk onderzoek dat de natuur in Nederland toch vooral wordt beschermd om zijn sociaal-culturele waarden: schoonheid, ontspanning, fascinatie, inspiratie, cultuurhistorie en – nauw daarmee verstrengeld – moreel besef en spirituele beleving.”
Belevingswaarde als motief voor natuurbescherming beperkt zich niet tot de burger die een ijsvogeltje ziet in het Vondelpark, maar geldt ook voor de vogelaars op expeditie in de veenmoerassen en de NJN-ers (Nederlandse Jeugdbond voor Natuurstudie) die een dag botanisch gaan wandelen op de Veluwe. En voor de ecoloog die onderzoek doet naar verplaatsing van soorten. Van Koppen: “Het bijzondere is dat we die beleving koppelen aan een arcadisch beeld van de natuur: een kabbelend watertje, veel verschillende planten en dieren, een landschap met open zichtlijnen en verborgen plekken. Dat is een beeld van de natuur dat je net zo goed aantreft op de schilderijen van Jacob van Ruisdael en Meindert Hobbema als bij de Amerikaanse schilders die de – niet zo ongerepte – wildernis van Yosemite in beeld brachten.”
Die ideeën over natuur als beleving komen, zij het in wat andere bewoordingen, ook terug in de Rijksnatuurvisie 2014 van het kabinet Rutte II. Daarin staat dat het kabinet streeft naar een robuuste en veelzijdige natuur, die de invloed van de samenleving niet alleen kan verdragen, maar daar juist ook bij kan gedijen. Het beeld van natuur als hindermacht – bijvoorbeeld bij de aanleg van bedrijventerreinen en woonwijken – moet worden ingeruild voor een beeld van natuur als bron van maatschappelijke en economische ontwikkeling. Dat betekent meer aandacht voor natuurlijke systemen en voor de landschappelijke schaal en minder focus op het behouden van soorten en habitats op de plaats waar ze eerder zijn aangetroffen.
Hans Rutten: “Mensen moeten daar nog wel aan wennen. In het persbericht schreven we ‘Het gaat er niet om de laatste vleermuis te redden, maar om te investeren in gezonde natuur voor mensen, planten en dieren’. Je kunt van bovenaf wel proberen om vast te stellen waar het korhoen moet komen of het blauwgentiaantje en de nodige ingrepen plegen om dat voor elkaar te krijgen, maar als dat niet aansluit bij wat mensen hebben met natuur, dan komt er niets van terecht zonder hekken of verbodsbordjes. Je kunt beter aansluiten bij de natuurbeleving van mensen, zodat er mooie nieuwe natuur kan ontstaan.”
Een meer ontspannen benadering
Die meer ontspannen benadering van natuur sluit aan bij het pleidooi van de Amerikaanse wetenschapsjournaliste Emma Marris om het verleden te vergeten en in te zetten op de ontwikkeling van novel ecosystems: Nieuwe natuur die er nooit eerder was, waarin soorten die niet eerder met elkaar samenleefden – inclusief exoten – nu samen een ecosysteem vormen. Een ‘Rambunctious garden’ (Onstuimige tuin), zoals de titel van haar boek luidt, waarin nog steeds ruimte is voor het in stand houden van soorten en genetische diversiteit en ook voor natuur als leverancier van ecosysteemdiensten, maar waarin wel alle referenties naar het verleden achterwege blijven.
David Kleijn, hoogleraar Plantenecologie en Natuurbeheer is het daar niet mee eens. Volgens hem kun je de natuur in een klein en dichtbevolkt land als het onze niet aan zijn lot overlaten. ‘We kunnen een aantal natuurlijke processen, zoals bosbranden en overstromingen niet op hun beloop laten. Die sluiten we uit, maar het gevolg is wel dat je te weinig dynamiek krijgt, waardoor je overal dezelfde natuur krijgt met een aantal algemeen voorkomende soorten, die bestand zijn tegen de invloeden vanuit de omgeving, een soort McNature.”
Volgens Kleijn kunnen we het ons gewoon niet permitteren om niet in te grijpen, zeker niet als we bepaalde soorten, zoals blauwgraslanden of de grutto willen behouden. “Als je niet ingrijpt, verdwijnen die soorten uit Nederland. Voor het korhoen is dat misschien niet zo erg, omdat die elders nog op grote schaal voorkomt, en ook de veldleeuwerik zal niet uitsterven als hij hier niet meer terecht kan. Maar als het gaat om soorten waarvoor Nederland het belangrijkste broedgebied is, zoals grutto’s, kieviten en scholeksters, dan hebben we niet alleen een internationale, maar ook een morele verplichting om die te beschermen.”
Dat burgers moeite hebben met motorzagen in het bos en draglines in de duinen om natuurdoelen te verwezenlijken is volgens Kleijn een kwestie van communicatie. “Niemand houdt van verandering, zeker niet in zijn directe omgeving. Daarom moet je mensen meenemen in het proces en uitleggen waarom je die bomen kapt en wat ervoor in de plaats komt. Daar hebben ze recht op. In het kader van dynamisch kustbeheer kun je de duinen wel weer laten stuiven, zoals op Terschelling, maar dan moet je je wel realiseren dat mensen zich daardoor minder veilig kunnen gaan voelen.”
Uitleggen waarom ingrijpen noodzakelijk is, is iets makkelijker als er ook andere voordelen aan verbonden zijn, zoals bij het Plan Ooievaar en de projecten om de rivier de ruimte te geven. Afgraven van de uiterwaarden verminderde niet alleen de kans op overstromingen, maar leverde ook veel zand en klei op als grondstof voor de bouw. “En de natuur heeft er ook baat bij”, aldus Kleijn. “Bijen hebben mijn speciale belangstelling en dankzij het Plan Ooievaar groeit daar weer rode ogentroost en is een bij, de ogentroostdikpoot, die nagenoeg verdwenen was uit ons land, enorm in aantal toegenomen. Een mooi succes, maar het laat wel zien dat we aan de knoppen moeten blijven draaien als we zeldzame soorten in Nederland willen behouden.”
LANDBOUW EN NATUUR
Enkele jaren na de presentatie van het Natuurbeleidsplan van 1990 met daarin de aankondiging van de Ecologische Hoofdstructuur publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het rapport ‘Grond voor keuzen’, opgesteld onder supervisie van raadslid en Wagenings hoogleraar Rudy Rabbinge. Daarin werd voorgerekend dat de groeiende productiviteit in de landbouw het mogelijk maakte om een groot deel van het landbouwareaal uit productie te nemen. In het meest vergaande scenario zou een zesde van het toenmalige landbouwareaal in de Europese Unie voldoende zijn om dezelfde productie te halen.
Voorwaarde was wel dat de agrarische activiteiten zich zouden concentreren op de meest vruchtbare gronden, want dan is er het minste land nodig voor voedselproductie, terwijl ook de impact op de omgeving beperkt blijft. Voor de Lage Landen is dat grofweg de strook die loopt van de zeekleigebieden in West-Vlaanderen, Zeeland en West-Brabant via de Flevopolders naar Noord-Oost Groningen en de veenkolonien. Ook de Hollandse en Friese veenweidegebieden gelden als hoogproductief, maar dan vooral voor de teelt van gras. Analoog aan de Ecologische Hoofdstructuur, duidt Rabbinge die hoogproductieve landbouwgebieden aan als de Agrarische Hoofdstructuur.
De grote vraag is ‘scheiden of verweven?’
Het concept van de Agrarische Hoofdstructuur gaat uit van het ruimtelijk scheiden van de functies landbouw en natuur. In de Agrarische Hoofdstructuur staat de productie van agrarische grondstoffen centraal. Weliswaar met zo min mogelijk impact op het milieu, maar wat er aan natuur was, was ondergeschikt aan de productiefunctie. Bloeiende akkerranden, prima, maar dan wel als schuilplaats en broedgebied voor nuttige insecten die zorgen voor bestuiving of ingezet worden voor het biologisch bestrijden van plagen. Met die functiescheiding ging het WRR-rapport in tegen toenmalige beleid dat juist gericht was op het verweven van die functies via ‘agrarisch natuurbeheer’.
Startpunt van het agrarisch natuurbeheer was de ‘Nota betreffende de relatie landbouw en natuur- en landschapsbehoud’, kortweg de Relatienota, die het kabinet Den Uyl in 1975 publiceerde. Naast aankoop van gronden met hoge en kwetsbare natuurwaarden werd daarin het voorstel gedaan om boeren – op basis van vrijwilligheid – in te schakelen bij het beheer van natuur en landschapselementen en ze daarvoor een vergoeding te geven. De veronderstelling daarbij was dat natuurbeheer weinig ingrijpend was voor de bedrijfsvoering, maar gezien het grote areaal toch veel natuurwinst op kon leveren. Maatregelen waren onder meer het later maaien en beschermen van nesten om weidevogels te kans te geven hun eieren uit te broeden; het niet meer inzaaien, bemesten of bespuiten van akkerranden en oevers waardoor natuurlijke vegetatie weer een kans zou krijgen en het onderhouden van landschapselementen zoals houtwallen, singels en poelen.
Het agrarisch natuurbeheer kwam moeizaam op gang. Om te beginnen was er onenigheid over de wijze van vergoeden. Onderhandelingen daarover duurden ruim zes jaar. Vervolgens bleek de animo van boeren gering. Voor een deel had dat psychologische oorzaken. Veel boeren ontleenden hun status aan de manier waarop ze hun bedrijf runnen. Dan gaat het om opbrengsten en investeringen en over de vraag hoe land en erf erbij liggen. ‘Rommelige’ natuur past daar niet bij. Voor een deel had het ook economische oorzaken. Men was bang dat aanwijzing van een gebied als beheergebied verder landbouwkundige ontwikkeling onmogelijk zou maken (planologische schaduwwerking).
Ook vanuit de kring van natuurbeschermers was er kritiek. Zo hadden de contracten een beperkte levensduur (zes jaar), waardoor alle inspanningen na korte tijd weer teniet gedaan konden worden. Bovendien waren de beheerpakketten te licht en de arealen te klein (bloempotnatuur) en zou agrarisch natuurbeheer hooguit dienen als schaamlap voor de verdere ecologische verloedering van het agrarisch landschap.
Geen verschil in biodiversiteit met agrarisch natuurbeheer
Die kritiek van de natuurbeschermers dat het weinig of niets uithaalde, werd bevestigd door de resultaten van een uitgebreid veldonderzoek van Wageningse ecologen dat in 2001 in Nature werd gepubliceerd. David Kleijn, nu hoogleraar Plantenecologie en Natuurbeheer was een van die onderzoekers. “We hebben gekeken naar aantallen en soorten vogels, bijen, zweefvliegen en planten in gebieden die wel of niet onder een beheersovereenkomst vielen. Daaruit bleek dat er geen verschil was in biodiversiteit. Sterker nog, wat weidevogels betreft, scoorden de gebieden onder een beheersovereenkomst slechter dan gebieden waar op de gangbare wijze werd geboerd.”
Het ministerie van LNV was niet echt blij met die publicatie. Frank Berendse, de voorganger van Kleijn op de leerstoel Natuurbeheer en Plantenecologie vertelde in het tijdschrift Vork hoe hij op het matje werd geroepen: “Aan de andere kant van de tafel zaten drie-en-twintig ambtenaren om me te vertellen dat we ongelijk had, dat onze resultaten niet konden kloppen. Het beleid was immers gebaseerd op het uitgangspunt dat agrarisch natuurbeheer de biodiversiteit bevordert. Men had blijkbaar geen behoefte aan lastige wetenschappers die die beleidsillusie verstoorden.”
Kleijn was ook bij dat gesprek en herinnert zich dat mensen in de agrarische sector dachten dat het doorgestoken kaart was, omdat het artikel verscheen aan de vooravond van een discussie in de Tweede Kamer over het agrarisch natuurbeleid. Ten behoeve daarvan werd het embargo van Nature zelfs opgeheven. “Maar dat wil niet zeggen dat je als onderzoeker invloed hebt op het tijdstip van publicatie van je artikel, zeker niet bij zo’n tijdschrift.”
Er ontstond weliswaar enige ophef over het onderzoek, maar door de bank genomen veranderde er betrekkelijk weinig aan het beleid. Agrarisch natuurbeheer viel voortaan onder het Programma Beheer, dat twee pijlers had: een subsidieregeling natuur (SN) voor gebieden met hoofdfunctie natuur en een subsidieregeling agrarische natuur (SAN). Ook kregen de agrarische natuurverenigingen (ANV”s) een grotere rol toebedeeld.
Het idee achter een ANV is dat de boeren in een gebied samen een beheersplan opstellen en vervolgens een individuele beheersovereenkomst sluiten met de overheid voor de uitvoering van hun deel van het plan. De eerste ANV’s dateerden van begin jaren negentig, maar vooral sinds de eeuwwisseling nam hun aantal fors toe tot ongeveer 150 in 2006. Samen beheerden ze toen ongeveer de helft van het agrarisch gebied in Nederland.
Kleijn: “Op zich is het natuurlijk een goed idee om samen te werken, maar het succes van een ANV hangt sterk af van de manier waarop deze is georganiseerd. Je hebt goedgeorganiseerde ANV’s, zoals De Amstel (onder de rook van Amsterdam), waarbij bijna alle boeren in het gebied zijn aangesloten en een onafhankelijk gebiedsregisseur het beheer aanstuurt. Ook is er een belangrijke rol weggelegd voor het Noord-Hollands Landschap. Maar je hebt ook ANV’s waar boeren het zonder inbreng van ecologen of natuurbeschermers doen en dan zie je dat het beheer niet werkt en de resultaten achterblijven bij de verwachtingen. Bovendien is deelname vrijwillig. Als een boer in het gebied niet meedoet, is de kans groot dat de subsidie niet optimaal wordt benut. Dan had je het geld beter kunnen besteden aan het beheer van een natuurgebied.”
Tien jaar later, nog geen verandering
In een evaluatie van het agrarisch natuurbeheer die David Kleijn in 2012 maakte voor de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur kwam hij tot de conclusie dat ‘als agrarisch natuurbeheer in zijn geheel zou worden afgeschaft, negatieve effecten op de biodiversiteit beperkt zijn’. Anders gezegd, uit oogpunt van biodiversiteit had ruim dertig jaar agrarisch natuurbeheer weinig of geen effect gehad.
Een van de weinige dieren die er baat bij had en heeft is de korenwolf, een hamster, die het goed doet in Zuid-Limburg dankzij een combinatie van natuurreservaat en agrarisch natuurbeheer. Kleijn: “Daarvan blijken ineens ook akkervogels te profiteren, zoals geelgors, kneu en Blauwe Kiekendief.” Een ander succesverhaal is dat van de Grauwe Kiekendief die zich helemaal aan het andere eind van het land heeft gevestigd, in Noordoost Groningen.
Wat vegetatie betreft, stemmen de resultaten van agrarisch natuurbeheer ook niet tot optimisme, stelt Kleijn. Op percelen met botanische beheer komen voornamelijk algemene soorten voor die zich ook zonder agrarisch natuurbeheer goed kunnen handhaven in het agrarisch gebied. Daar komt bij dat akkerranden steeds vaker worden ingezaaid met soorten die van belang zijn voor de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld omdat ze een broed- c.q. fourageerplaats bieden aan wilde bijen en andere bestuivers of aan natuurlijke vijanden van plaaginsecten. Dat zijn evenmin soorten die een hoge natuurwaarde hebben.
De soorten die vanwege internationale afspraken en morele verplichtingen de meeste bescherming verdienen, de weidevogels, hebben ook nauwelijks of geen baat gehad bij agrarische natuurbescherming. “Ze zijn hooguit iets minder hard achteruit gegaan”, aldus Kleijn. De ecologische randvoorwaarden voor weidevogels op gangbaar boerenland zijn zo slecht, dat relatief simpele ingrepen als nesten beschermen en later maaien niet voldoende zijn om stabiele populaties van deze soorten in stand te houden. Nestbescherming zorgt wel voor meer broedsucces, maar de overlevingskans van de kuikens is klein door het ontbreken van voldoende en voldoend grote insecten, door sneller en grootschaliger maaien en door gebruik van sleepslangen bij bemesten van percelen.
Beleid wordt aangepast
In het rapport ‘Onbeperkt houdbaar’ onderschreef de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) de conclusie van David Kleijn, dat een groot deel van het agrarisch natuurbeheer weinig effectief was en nauwelijks bijdroeg aan het stoppen van de achteruitgang van de aantallen weidevogels, noch aan het behoud van zeldzame plantensoorten. Naast gebrek aan effectiviteit is er ook een gebrek aan continuïteit, constateerde de Rli. De beheersovereenkomsten gelden voor een periode van zes jaar en daarna konden de boeren er weer vanaf. Dat deden ze ook: tussen 1999 en 2012 nam het areaal onder agrarisch natuurbeheer af van ruim 60.000 tot iets meer dan 55.000 hectare. Redenen om te stoppen waren problemen met inpassen van het natuurbeheer in de bedrijfsvoering, de hoogte van de vergoeding en de bureaucratie.
In 2016 is het beleid voor agrarisch natuurbeheer inderdaad aangepast. De circa 150 agrarische natuurverenigingen zijn samengevoegd tot circa veertig collectieven, waarmee de contracten worden afgesloten. Soms zijn er ook natuurbeschermingsorganisaties bij betrokken, zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen, zodat er robuuste natuurnetwerken gevormd kunnen worden in het agrarische gebied. De collectieven maken een beheersplan voor een gebied, waarbij ze zich kunnen laten adviseren door ecologen en andere experts. Het plan wordt beoordeeld door de provincie en als die akkoord is worden de beheersvergoedingen uitgekeerd en verdeeld.
“In theorie zou het moeten werken”, zegt Kleijn, “maar in de praktijk valt het tegen, omdat je boeren niet kunt verplichten om mee te doen. Dan gaat het geld vaak naar percelen die niet aan de juiste randvoorwaarden voldoen. Da’s jammer, want er is toch al zo weinig geld voor natuurbeheer.” Om de effectiviteit van het agrarisch natuurbeheer te vergroten, zou Kleijn het liefst zien dat de provincies zich bij het beoordelen van de plannen zouden laten bijstaan door ecologen. “Wij weten ondertussen wat werkt en wat niet”, zegt hij. “Die kennis wordt nog te weinig gebruikt om die gebieden te selecteren en die maatregelen te nemen die kansrijk zijn. Het beschikbare budget wordt nog te veel verdund door projecten waarvan je tevoren al kunt zeggen dat ze weinig of niets opleveren, omdat de omstandigheden ter plekke te slecht zijn.”
Toch weer scheiden…
Bij agrarische natuurbeheer stond vanouds het behoud van bepaalde soorten voorop en dan met name die soorten – de weidevogels – waarvoor Nederland een bepaalde verantwoordelijkheid draagt. De omstandigheden waaronder die weidevogels kunnen floreren, zoals een hoge grondwaterstand, een niet te dichte grasmat en veel insecten, verdragen zich slecht met de eisen van de moderne landbouw. Die wil juist een lage grondwaterstand, terwijl het bemestingsregime leidt tot een zware, dichte grasmat. In de discussie over scheiden of verweven, pleit dat voor scheiden.
Emeritus-hoogleraar Plantenecologie en Natuurbeheer Frank Berendse pleitte daar ook voor in zijn in 2016 verschenen boek ‘Wilde Apen’. Daarin stelt hij voor om een derde van Nederland te reserveren voor natuur en natuurvriendelijke landbouw, de boerennatuur van rond 1900. Tegelijkertijd zou een forse belasting op mest en bestrijdingsmiddelen moeten zorgen voor een forse reductie van de impact van de moderne landbouw. Daarmee sluit hij aan bij eerdergenoemd WRR-rapport ‘Grond voor keuzen’ van een kwart eeuw geleden, waarin staat dat een groot deel van het landbouwareaal in Europa uit productie kan worden genomen, zonder dat dat invloed heeft op totale opbrengst.
Zijn opvolger in Wageningen, David Kleijn, ziet het niet gebeuren, dat er in een klein en dichtbevolkt land zoveel grond voor natuur opzij wordt gezet. Hij ziet wel brood in de Agrarische Hoofdstructuur, waarbij Natura 2000-gebieden worden afgeschermd van het intensief beheerde agrarisch gebied door een overgangszone met agrarisch natuurbeheer. Als voorbeeld noemt hij de polder De Ronde Hoep ten zuidoosten van Amsterdam. Midden in de open, cirkelvormige polder van 1270 hectare ligt een weidevogelreservaat van 165 hectare dat een zeer hoog waterpeil heeft. Daarom heen is ruimte voor extensieve beweiding en naar de rand van de polder toe, daalt het grondwaterpeil verder en neemt de intensiteit van het agrarisch grondgebruik toe. “Reservaatsbeheer en agrarisch natuurbeheer zijn hier optimaal op elkaar afgestemd en versterken elkaar.”
…of toch maar weer verweven
In het voorbeeld van de Ronde Hoep is er weliswaar een gemengde zone waar natuurwaarden worden gecombineerd met extensieve landbouw, maar zijn de natuur- en de agrarische functie ruimtelijk gescheiden. Geert de Snoo toont zich daarentegen een voorstander van het daadwerkelijk verweven van landbouw en natuur op percelen die bestemd zijn voor de landbouw en dan de natuur zijn gang laten gaan: in feite de procesbenadering dus. De Snoo was tussen 2003 en 2012 bijzonder hoogleraar Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer in Wageningen. Sinds 2009 is hij hoogleraar Conservation Biology in Leiden.
“Uit ecologisch onderzoek weten we dat er een relatie is tussen soortenrijkdom en oppervlakte. Momenteel is twee tot drie procent van het landbouwareaal bestemd voor natuur in de vorm van slootkanten, bosjes en andere landschapselementen. Uit onderzoek dat Anouk Cormont en anderen in mijn groep hebben gepubliceerd, blijkt dat het aantal soorten ook in landbouwgebieden sterk afhangt van het areaal dat is bestemd voor natuur. Als je gebieden met 3 en 7 procent vergelijkt, dan zie je een sterke toename van het aantal soorten.”
Het areaal voor natuur kan worden vergroot door bredere akker- en slootranden en door het aanleggen en onderhouden van landschapselementen, zoals heggen en bosjes. Om te voorkomen dat het patchwork wordt, een verzameling van losse elementen zonder verbindingen, moet je dat ook niet per bedrijf aanpakken. Via de collectieven voor agrarisch natuurbeheer kun je, zo nodig met ruilen van grond, robuuste natuurnetwerken maken in het agrarisch gebied. Volgens De Snoo kunnen ecologen en agronomen hierbij een belangrijke rol vervullen door uit te zoeken hoe je een gebied waarin landbouw en natuur samengaan inricht voor een zo goed mogelijk resultaat. “Daar is goed, praktijkgericht onderzoek voor nodig, want er is geen one size fits all.”
Natuurinclusief boeren
Het verweven van natuur en landbouw in een gebied begint te lijken op wat wel natuurinclusief boeren wordt genoemd. Daarbij gaat het niet zozeer om het behoud van specifieke soorten, zoals weidevogels, en daarvoor een vergoeding ontvangen, maar om het benutten van ecologische inzichten om de bedrijfsvoering te verbeteren. Het is een voorbeeld van het benutten van ecosysteemdiensten – de rente van het natuurlijk kapitaal. In de Uitvoeringsagenda Natuurlijk Kapitaal formuleert de overheid het aldus:
‘Landbouw en biodiversiteit kunnen niet zonder elkaar: agrarische productie benut de functies van biodiversiteit en andersom heeft de wijze van productie invloed op het functioneren van het ecosysteem als geheel. Door landbouw in een breder perspectief te plaatsen en naast agrarische productie ook andere functies maatschappelijk te waarderen kan een robuust landbouwsysteem ontstaan. Tussen landbouw en biodiversiteit moet dan naar synergie worden gezocht.’
Een bijkomend voordeel is dat ecologische intensivering ertoe leidt dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen en mest sterk wordt teruggedrongen. Daardoor neemt ook de impact van de landbouw op natuurreservaten, zoals via de depositie van ammoniak en de eutrofiering van grond- en oppervlaktewater, sterk af. Volgens De Snoo is het terugdringen van de milieubelasting door mest en bestrijdingsmiddelen ook nuttig voor de landbouw zelf en dan vooral voor de bodem. “Een rijke levende bodem ligt aan de basis van het voedselweb. Een gezonde bodem is daarom essentieel voor de landbouw. Omgekeerd is landbouw ook belangrijk voor natuurlijke functies. Koeien horen niet alleen in de wei vanwege dierenwelzijn, maar een koeienvlaai in het gras wordt ook een soort ecosysteem. Hij trekt insecten aan die weer als voedsel dienen voor weidevogels. Dus die koe in de wei is belangrijk voor de weidevogels, maar ook voor het behoud en de verbetering van de bodemvruchtbaarheid.”
David Kleijn ziet weinig heil in deze vorm van verweven. “Wat er mee bedoeld wordt is niet duidelijk, iedereen geeft er zijn eigen invulling aan. Als het betekent dat de nadruk komt te liggen op ecosysteemdiensten voor de landbouw dan heb je waarschijnlijk aan een paar soorten voldoende.” Als voorbeeld noemt hij de ecosysteemdienst bestuiven, waarvoor je maar een paar soorten wilde bijen en hommels nodig hebt. “Nederland telt circa 360 soorten wilde bijen. Daarvan zijn er maar een stuk of acht nodig om het overgrote deel van de bestuivingsdiensten voor land- en tuinbouw te leveren. Van die acht zijn er twee soorten, de aardhommel en de steenhommel, die het leeuwendeel van de dienstverlening voor hun rekening nemen. Het grootste deel van de soorten heb je dus niet nodig. Wat is dan nog de prikkel om die toch te beschermen? ”
De Snoo pleit voor wat minder fixatie op het behoud van Rode Lijstsoorten. “Natuurbeheer, zeker agrarisch natuurbeheer, is altijd sterk gericht geweest op het (her-)introduceren c.q. behouden van bepaalde soorten. Ik moet eerlijk zeggen dat het mij niet uitmaakt of de inspanningen voor agrarisch natuurbeheer nu een patrijs, grutto of haas opleveren. ‘Laat je verrassen’, zou ik zeggen. Als het areaal voldoende groot is en de milieubelasting voldoende laag, kun je de natuur rustig zijn gang laten gaan. Een specifiek eindbeeld van wat natuur is heb ik ook niet. Wat mij betreft stap ik over tien, vijftien jaar op mijn fiets en rij dan door een aantrekkelijk landschap met veel geuren, kleuren, gefladder en gezoem.”
Blijft de vraag ‘Wat is natuur nog in dit land?’ Is het de (omheinde) wildernis van de Oostvaardersplassen of is het de bescherming van cultuurvolgers zoals de grutto in de veenweidegebieden of de korenwolf op de graanakker? Of is het toch het arcadische beeld van het ‘Landschap met waterval’ van Jacob van Ruisdael of het Dejeuner sur l’herbe van Edouard Manet? Of, zoals de dichter zegt ‘iets voor tevredenen of legen’? Volgens ecoloog De Snoo zijn dat vragen waarop de wetenschap geen antwoord heeft. “En daarover kun je dus van mening verschillen”.
Gepubliceerd in ‘Metamorfose’ Wageningen UR 1993 – 2018 door Martijn de Groot en Joost van Kasteren, Wageningen Academy Publishers, voorjaar 2018.
